Por Ignacio Sabbatella* | Fotos: Vero Ape y Marcos Kupperman | Ilustración: Florencia Meije
El diagnóstico de crisis energética del que partió el Gobierno nacional de Cambiemos tuvo como única solución la imposición de una brutal reforma tarifaria aunque el sector energético evidencia la persistencia de viejas y nuevas dificultades. El inédito apagón que sumió a la Argentina y parte de la región en la oscuridad, surge como metáfora del período.
A fines de 2015 el sector energético arrastraba dos tipos de problemas. El primero, asociado a la falta de inversión en determinados segmentos que no acompañaron el rápido crecimiento de la demanda energética que se había registrado tras la crisis de 2001-2002. Esto se hacía visible en los frecuentes cortes de la distribución de energía eléctrica en el Área Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires, producto de la desinversión en la expansión y mantenimiento del tendido eléctrico, y en la interrupción del suministro de gas natural a una parte del sector industrial durante los picos invernales, como producto de la insuficiente producción local y el cuello de botella en la infraestructura de importación.
El segundo eje problemático estaba relacionado con es el impacto macroeconómico del sector. Por un lado, el progresivo aumento de la importación de gas natural, fundamentalmente, para cubrir la demanda interna ante la caída de la producción convencional generó un elevado déficit en la balanza comercial energética desde 2011 en adelante. Por otro lado, la decisión política tanto de mantener tarifas baratas para los usuarios finales como de incentivar fiscalmente la extracción local de gas natural determinó una abultada cuenta de los subsidios energéticos en el gasto público.
De la “crisis heredada” al modelo de transferencia de recursos
Bajo estas circunstancias la Alianza Cambiemos elaboró durante la campaña electoral para las nacionales de 2015, un diagnóstico de “crisis energética” pese a que no existe en la comunidad académica internacional consenso sobre la definición y forma de medición de tal concepto. Una vez que asumieron como Gobierno nacional, el diagnóstico de crisis sirvió para imponer una veloz reforma tarifaria. Estos nuevos esquemas buscaron trasladar progresivamente el costo de la energía al precio final que deben afrontrar los usuarios, y de esa manera, disminuir la carga de subsidios que el Estado cubre en la diferencia entre costo y precio final. Desde la óptica neoliberal a la cual adhiere el macrismo, basta con dar señales correctas de precios para ordenar cualquier sistema económico, en este caso el sistema energético. El resto del trabajo lo hacen las “fuerzas del mercado”. De ese modo, tanto las empresas generadoras, transportadoras y distribuidoras de energía eléctrica y de gas natural, tendrían incentivo suficiente para invertir y, al mismo tiempo, desalentar el consumo doméstico que hasta ese entonces “derrochaba” energía gracias a un esquema de subsidio. Como corolario una mayor producción energética en simultáneo con una menor demanda interna de energía, resolvería tanto el déficit comercial como el déficit fiscal.
Si bien existía cierto consenso social en que las tarifas energéticas eran relativamente bajas frente a otros bienes y servicios, los sucesivos incrementos adoptados superaron todo lo que se podía esperar. El denominador social que iba a condensar esta etapa fue el de “tarifazos”. Este camino no estuvo exento de dificultades para el Gobierno. Durante el primer año de aplicación, el extenso rechazo social se expresó a través de “cacerolazos” en las calles y de medidas cautelares en la Justicia. Las iniciativas de las asociaciones de consumidores lograron que la Corte Suprema de Justicia de la Nación obligara al Poder Ejecutivo a realizar audiencias públicas previas a la actualización de los cuadros tarifarios.
Sin embargo el Gobierno insistió con su reforma tarifaria la cual incluyó una medida de altísimo riesgo económico: la dolarización de la energía. Con el único fin de garantizar la rentabilidad empresaria, se dispuso que tanto el precio mayorista de la energía eléctrica como el precio del gas en el punto de ingreso al sistema de transporte (PIST) se fijara en dólares y se pagara a las generadoras eléctricas y a las productoras de gas, respectivamente, el equivalente en pesos argentinos al tipo de cambio vigente. Algo similar ocurre con el precio de los combustibles que consume el parque automotor, que se rige no sólo por la evolución del dólar, sino también por las variaciones del precio internacional de barril de crudo.
Desindustrialización y pobreza energética
Entre octubre de 2015 y octubre de 2019 los aumentos habrán alcanzado hasta el 3.700% en el caso del servicio de energía eléctrica y hasta 2.000% en el servicio de gas natural. El previsible impacto inflacionario y recesivo del tarifazo sobre la economía se hizo sentir tempranamente. Mientras tanto, el modelo económico de apertura y liberalización dio inicio a un nuevo ciclo de desindustrialización. En consecuencia, no sorprende que el sector industrial haya consumido en 2018 casi un 8% menos de gas natural que en 2015. Lógicamente, una menor demanda industrial, acompañada de una mayor explotación de hidrocarburos de reservorios no convencionales en la formación Vaca Muerta impulsada desde la recuperación del control estatal de YPF en 2012, deja saldos excedentes de gas en los meses menos fríos del año. La política del Gobierno fue otorgar permisos de exportación con destino a Chile, Brasil y Uruguay a través de los diez gasoductos transfronterizos que fueron construidos a fines de la década del noventa, en lugar de expandir el transporte troncal y la distribución hacia las provincias que aún no cuentan con servicio de gas de red, tales como Formosa, Chaco, Corrientes, Misiones y norte de Santa Fe. Pese a que la importación de gas se redujo al pico de consumo invernal, hasta 2018 la balanza comercial del sector energético seguía siendo negativa, debido a que la desregulación del mercado condujo a las petroleras a importar combustibles en detrimento de la refinación local.
Por otra parte, el consumo energético de los hogares es más difícil de comparar porque depende de las temperaturas medias que se presentan cada año. Igualmente, es posible observar un dramático fenómeno en marcha: el incremento de la pobreza energética. Una definición básica de este concepto señala que se trata de la falta de acceso a la energía, principalmente a la electricidad y a aparatos de cocción no contaminantes o modernos. Una segunda definición dentro de la literatura existente, indica la falta, carencia o incapacidad de las personas y hogares para pagar la energía (ya sea por bajos ingresos o por costos muy elevados) de manera que no pueden tener acceso a ciertos servicios energéticos (principalmente calefacción) y a las tecnologías necesarias para su uso. Dentro de esta definición, existe una metodología internacional que considera en situación de pobreza energética a aquellos hogares que destinan más del 10% de sus ingresos en este tipo de gastos. Esta forma de medir la pobreza energética resulta más que preocupante cuando se la coteja con el Informe elaborado por Mariano Barrera[1] , que fue publicado en enero de este año. De allí se desprende que cuando se considera el ingreso promedio de toda la población (sean registrados o no) la suma de las tarifas energéticas. tendría una participación por encima del 11% del salario en octubre de 2019, teniendo en cuenta los aumentos tarifarios y salariales previstos a inicios de año. Es decir, aquellos hogares argentinos que no superan el ingreso promedio estarían por debajo de la línea de pobreza energética. La implementación de la tarifa social para paliar esta situación ha sido insuficiente dadas las restricciones impuestas para acceder a la misma, primero, y al continuo recorte del bloque de consumo alcanzado, después. Cabe señalar que antes del cambio de Gobierno, la suma de las tarifas energéticas apenas superaba el 1% del salario promedio. Como se dijo al comienzo de este artículo, existían problemas, pero la pobreza energética no era uno de ellos.
Un oscuro presente
La mega-devaluación del peso argentino durante 2018 y 2019 generó un completo desbarajuste en la cadena de pagos del sector energético y demostró la inviabilidad del esquema de precios dolarizados. Basta recordar que la eyección de Javier Iguacel de la Secretaría de Energía de la Nación, se desató cuando intentó trasladar a los usuarios el costo de la devaluación en 24 cuotas a pagar a partir de fines de 2019, es decir, durante la siguiente administración.
Asimismo, la dolarización de la energía impidió que el Gobierno lograra eliminar por completo los subsidios a la demanda a pesar del persistente discurso contra los mismos. Esto se debe a que con cada aumento del tipo de cambio se deben destinar más pesos para pagar energía a las operadoras. Por lo tanto, el Estado Nacional todavía subsidia cerca del 40% de la tarifa final de electricidad de los hogares y 35% de la de gas.
El acuerdo con el FMI obliga al Gobierno a insistir con la quita de subsidios a la demanda y también, a recortar el monto de los incentivos a la producción de gas no convencional, medida que le trajo un inesperado conflicto con la empresa Tecpetrol, del Grupo Techint, principal beneficiaria del mismo. Además, el fuerte ajuste del presupuesto nacional 2019, en consonancia con las recetas del FMI, llevaron al traspaso del costo de la tarifa social a las provincias, que carecen de los recursos adecuados para afrontarlo.
Como balance general de la gestión de Cambiemos se puede decir que persisten problemas en el sector energético vinculados al déficit comercial y fiscal, mientras que asoma el drama social de la pobraza energética. A su vez, hasta la fecha, no se verifica una mejora de la calidad del servicio de distribución por parte de las empresas Edenor y Edesur, las cuales optaron por priorizar el giro de dividendos a costa del mantenimiento y mejora de la red eléctrica del AMBA.
Como si fuera poco, el colapso total e inédito del sistema eléctrico que dejó a oscuras a todo el territorio nacional (y parte de Uruguay y Brasil) durante varias horas ocurrido el 16 de junio apenas pasadas las 7 de la mañana, no tuvo explicación oficial y tampoco una evaluación de los daños socio-económicos causados, al menos hasta el cierre de este artículo. Lo cierto es que casi cuatro años después, la reforma tarifaria bajo los preceptos neoliberales está lejos de mostrar beneficios para la sociedad argentina y, por el contrario, muestra un panorama oscuro.
El marco que abrirán las próximas elecciones nacionales de octubre son una buena oportunidad para proponer un modelo energético alternativo en función de un proyecto de país que priorice la producción y la inclusión social. Solo de este modo se puede revalorizar a la energía como recurso estratégico para el desarrollo económico que alcance a las provincias históricamente olvidadas también y, al mismo tiempo, promover el acceso a la energía como derecho humano, mediante la implementación de tarifas acordes con los ingresos de la población.
*Doctor en Ciencias Sociales e Investigador del Conicet, con sede en el Instituto de Investigaciones Gino Germani (UBA). Investigador asociado al área de Relaciones Internacionales de FLACSO Argentina.
[1] “El incremento en las tarifas de servicios públicos y su peso sobre los salarios”, Centro de Investigación y Formación de la República Argentina de la Central de Trabajadores Argentinos (CIFRA-CTA), enero 2019.